民办教育是指企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人面向社会举办学校及其他教育机构的活动80年代以来，我国对民办教育的政策呈现三个阶段。第一阶段，提出鼓励、允许社会力量办学。代表性法律法规文件是1982年新修订的《中华人民共和国宪法》、1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》以1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》。第二阶段，提出建立以政府办学为主，社会各界“共同办学”的体制。代表性法律法规文件是1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》以及1994年国务院发布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》。第三阶段，提出在“共同办学”的基础上，公办学校与民办学校“共同发展”。代表性的法律法规文件是1996年发布的《全国教育事业“九五”计划2010年发展规划》以及1999年发布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。在国家的支持下，我国的民办教育经过20多年的恢复与发展，民办教育已经成为我国教育事业的有机组成部分。 　　但从总体而言，民办教育占我国整个教育的比重是很低的，远没有形成和公办学校共同发展的格局。据2000年统计数据显示，幼儿园在园人数为134万人，占总在园人数比例的5.3%；小学在校生数为52万人，占0.37%；普通中学在校生数为54万人，占0.9%；职业中学在校生数为18万人，占3.5%；民办高等教育机构数量虽然很大，有1095所，但大部分民办高等教育机构是培训性质或属于高等教育自学考试的助学机构。已经批准具有颁发学历证书资格的民办高校只有37所，在校生数仅为4.6万人；高等教育文凭考试试点学校370所，在校生数仅5.8万人。造成这种状况的原因有以下两个方面：一是从思想观念上，对发展民办教育的重要性认识不够，没有搞清为什么要发展民办教育。二是虽然我国对发展民办教育的方针明确，但在具体政策制定上及管理水平上滞后于我国民办教育的发展，没有解决如何发展民办教育的问题。只有解决好上述两个问题，才能使民办教育走向快速健康发展之路。 　　一、为什么要发展民办教育 　　发展民办教育是发展我国教育事业的必然选择，表现在以下方面： 　　1、发展民办教育是国家经济发展与社会稳定的需要 　　我国已实现二十年经济的高速增长，21世纪要继续保持并实现持续增长，就必须提高我国劳动力的整体素质。据统计，我国近7亿就业人口中，受过大专及大专以上教育的仅有2000多万人，占就业劳动力总数的3%，而其中受过大学本科及本科以上教育的不足700万人，仅占就业劳动力总数的1%。这种以初中及初中以下文化为主体的劳动力队伍是不能适应我国21世纪经济发展需求的。解决问题的唯一办法就是要大力发展教育事业，在发展公办教育的同时，发挥民办教育的作用，增加教育供给方式，增加全民受教育的机会，扩大教育民主，保证受教育权利。我国每年有近700万初中毕业生不能进入高中阶段学习，有200多万高中毕业生不能进入大学阶段学习，就业压力也相当大，从这个角度考虑也需发展民办教育，缓解就业压力，维系社会稳定。 　　2、发展民办教育是突破教育投入瓶颈的有力举措 　　据有关资料显示，我国全日制在校生约为2.3亿人，占全世界教育人口的20%，年度公共教育经费为170亿美元，仅占世界各国教育经费11500亿美元的1.5%，以占世界1.5%的教育经费支撑世界最大规模的教育，可谓穷国办大教育。根据我国既定的目标，未来十年，我国高等教育的毛入学率将由目前的9%提高到15%左右。2000年我国高等教育总规模约为1000万人，2010年高等教育毛入学率达到15%意味着高等教育的总规模约为1700万人，平均每年需净增招生数70万人左右。与此相适应，高中阶段同龄人口入学率也必须从目前的35%提高到70%左右，即由目前的2200万人增加到2010年的4200万人，平均每年需净增200万人。据估算，未来十年间平均每年因高等教育和高中阶段教育扩大规模发展性投入就需500亿元左右，而所增加的政府财政投入中，高等教育和高中阶段教育的发展性投入每年可能仅有50亿元左右，每年投资缺口高达450多亿元。一方面政府资金短缺，另一方面社会资金充裕，企事业组织、社会团体、公民个人以及海外有大量的资金缺乏投资方向，仅据国家统计局抽样调查，我国居民储蓄5万多亿的10%准备用于教育。因此，只有动员社会力量发展民办教育，积聚教育资金，才能实现教育投入瓶颈的突破。 　　3、发展民办教育是实现教育超前发展的有效途径 　　民办教育发展的最佳模式是东亚模式，六、七十年代以来，日本、韩国及我国台湾省都是在自然资源和资金相对短缺的条件下，通过广泛吸纳企业和受教育者家庭的资金，超常规积聚人才资本，高速度提升人力结构，并依此为支撑，实现了经济的腾飞。日本、韩国和我国台湾省的高中与大学教育，为了将有限的财力集中用于义务教育，他们制订私立教育法，在非义务教育阶段，大规模发展私立高中和私立高等学校，用较短的时间实现了高中阶段教育的普及和高等教育的大众化。目前，日本、韩国和我国台湾省高中阶段在校生总数中，私立高中都占50%左右；普通高校在校生总数中，私立大学日本占73%，韩国占75%，台湾占70%。他们的私立高中和私立大学还分别实行了家长分摊教育成本，学生缴费上学的政策。由于采取上述政策，日本、韩国和我国台湾省学校教育的社会总投入占GDP的比例长期稳定在6%左右，其中韩国的比例高达6.9%(政府投入为3.5%，私人投入为3.4%)。日本、韩国及我国台湾省用较短的时间超前发展教育的现实确实为我们提供了有价值的启示。 　　二、如何发展民办教育 　　1、营造宽松的政策环境 　　我国《教育法》规定；“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其它教育机构。”《社会力量办学条例》规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”对此，政府部门、社会各界有较大的争议。概括起来有四种基本观点，其一是认为教育是公益事业，任何组织和个人办学都不能营利，其结果只能是社会力量以捐资形式办学。其二是认为不以营利为目的不是不能营利，但营利积余必须完全用于学校的发展，其结果只能是投资者不能得到所期望的回报。其三是认为学校可以营利，投资者应该有合理的回报，但营利回报收益率可以高于同期银行储蓄率，但须低于债券收益率，其结果只能是大多数投资者撤出教育投资，改为投资债券及其它回报率高的项目。其四是认为学校可以营利，营利部分除维持学校发展外，可作为利益返回投资者，其结果是能吸引更多的投资者。 　　发展是硬道理，民办教育的政策立足点应该是鼓励社会资金向教育流动，鼓励教育投资，鼓励把民办教育的“盘子”做大，以利于满足广大人民群众对接受更多更好教育的需求。据全国人大教科文卫委员会的一项调查表明，只有10%投资办教育者出于公益性的目的，不要求回报；而90%的投资者要求回报。将不允许营利作为制定政策的指导思想，其结果必然是导致民办学校的消亡和萎缩。因此，从民办教育发展政策上，应进一步解放思想，根据新形势突破原有限定，允许注册营利性学校，把民办学校区分成营利性与非营利性两类，办学者自愿选择，国家分别采用不同的政策。非营利性的民办学校，办学投资即成为公共财产，不得转让、用于担保抵押或继承，但可以免收土地征用费、配备费，免除与投资额相关的所得税，免除运行收益的各种税费。营利性的民办学校，办学投资不属于公共财产，可以被投资者拍卖、转让或用于担保抵押，但要照章缴纳与投资额相关的所得税、土地征用费、配备费，而积余部分可用于个人分配或返回投资者。我认为如果民办教育能在此问题上有所突破，将有助于解决困绕民办教育发展的许多问题，为民办教育大发展打开新局面。 　　2、科学定位发展的方向 　　公办学校、民办教育要共同发展，共存共荣。但在发展方向上应有所侧重。“抓住两头放开中间”应该作为我国面向21世纪教育的发展战略之一。所谓“两头”，就是指九年义务制教育以及进入“211”工程的重点大学，两头应由政府办学为主。中间的各级各类教育应充分发挥民办教育的巨大活力。现阶段我国民办教育发展方向是： 　　(1)义务教育阶段：坚持政府办学为主，特别是贫困地区，政府应加大投入，保证适龄人口受教育的权利，同时通过加大素质教育的力度，从整体上提高全民科学文化水平。在经济发展水平较高的地区，重点是大中型城市，为满足部分居民对子女择校的愿望，可适当发展一些民办学校，这类学校可以是寄宿制学校，小班化实验学校，外语、艺术、体育类等特色学校，以及其他类型办学条件优越的高成本学校，作为对公办学校的补充。 　　(2)高中阶段：从我国实际情况出发，在经济发展水平总体较低的条件下，要实现未来高中教育规模翻番目标，必须参照国外成功的经验，主要通过发展民办高中来实现。 　　(3)职业教育：民办学校应是重要的力量，特别是在广大农村地区，政府应鼓励民办学校超常规发展，解决农村的发展问题。我国是农业大国，农业是国民经济的基础，农村、农业、农民问题关系着我国的经济发展和政权的巩固。我国有80%人口在农村，没有农村的稳定，就没有社会的稳定，稳定农村就必须发展农村经济，提高农民生活水平。农村生产力的发展大体上经历三个阶段，第一阶段是建立农业生产责任制；第二阶段是发展乡镇企业；第三阶段是建设农村小城镇。这三个阶段是农村生产力的三次解放。农村小城镇集聚了乡镇企业，吸引了农村的剩余劳动力，加速建设小城镇是我国的国策，小城镇的建设需要大量的建设人才，这就需要在农村大力发展民办职业教育，特别是中等职业教育，培养农村所需要的建设人才。现在，我国正在进行西部地区的开发，西部地区建设的重点应当是生态建设，长江、黄河两大水系的发源地要还林还草，进行水资源的开发和沙化的治理，都需要大量建设人才。所以我认为应重点发展农村民办职业教育，改变目前无职业技术的农村青年盲目涌入城市，农村又奇缺数以千万计的职业技术人才的现象。 　　(4)高等教育：高等教育体系要分层建立，即研究型大学、教学型大学和服务型大学。研究型大学重在高级人才的培养，采取严进严出的培养模式，其研究生培养规模将逐渐大于本科生的规模；教学型大学进行一般科研和专门技术人才的培养，采用宽进严出的培养模式，以4年本科教育为主；服务型大学重在社区和地方性技术人才的培养，类似美国的社区学院，采用宽进宽出的培养模式。研究型大学与部分教学型大学(主要是指进入“211工程”的大学)应主要是政府办学，在我国目前的条件下，政府应大力投入，以保证我国现代化建设所需高级人才的培养。对于一部分教学型大学，可转制为民办大学，采取国家资助，面向市场，自主办学的方式，国家承认其学历。整合成人院校及其他教育资源，发展社区学院式的服务型大学，允许企事业组织、社会团体或公民个人承办，建立社区教育与学历教育沟通的机制，为高等教育大众化服务。 　　3、创新管理模式 　　民办学校与公办学校不同，他们是参照企业的方式来运作，直接面向市场，自筹资金、自负盈亏、自聘教师、自主办学。民办学校的这些类似于产业的某些特征决定了他们是自主参与市场竞争的主体，不是政府行政管理机构的附属物。在民办学校与政府之间应建立起新型的政校关系。 　　政府应尽量避免对民办学校直接的行政干预，应主要通过立法、资助、信息服务、监督评估等手段宏观管理民办学校。 　　(1)立法：制定和完善有关的政策法规，迅速改变法规建设滞后于民办教育发展的局面。有许多专家学者呼吁政府尽快出台《民办教育法》，我认为我国民办教育虽然近年发展较快，但发展不成熟，有许多重大问题还值得研究，出台《民办教育法》时机尚不成熟。建议现阶段应以中共中央、国务院的名义出台《关于进一步促进社会力量办学发展的若干规定》，对投资与回报、产权归属等民办学校发展的重大问题作出有利于投资者的规定，营造宽松的政策环境，鼓励社会各界和公民个人投资办学。待民办学校发展基本成熟后，出台《民办教育法》较为合适。 　　(2)资助：发达国家政府对私立学校的资助力度是相当大的，有的占到私立学校日常经费的80%至100%。由于我国经济还不够发达，因此政府资助应主要体现在政策上，建议各省级人民政府主要考虑在民办学校用地和税收两方面因地制宜出台优惠政策，可以考虑采取政府赠地的方法发展民办教育。 　　(3)信息服务：政府各级教育行政管理部门应向民办学校提供有关教育政策法规、理论热点、工作经验、世界各国私立学校发展状况及趋势以及劳动力市场及人才需求等方面的信息服务。同时要引导民办学校利用互联网，实现信息资源的互享和交流。 　　(4)监督评估：政府各级教育行政主管部门应加强对民办学校申办条件和办学水平的评估，向社会推荐办学成绩优秀的民办高校。 　　与此同时，民办学校在政府宏观管理下应享有充分的办学自主权。民办学校享有的办学自主权应主要有：办学经费的使用权、学校资产的处置权、学校机构和人员编制的确定权、教职工的聘任与使用权、对教职工的考核与报酬分配权、招生自主权、课程设置的机动权、教材选用的机动权、课时安排的机动权等。民办学校只有享有充分的办学自主权才能发展壮大。 　　作者：(叶茂林)